穩(wěn)步改革開好“前門” 著力打造中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;
——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種答記者問
2017年8月2日 來源：預(yù)算司
近期，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號，簡稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。
一、問：試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種（以下簡稱“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券”）的背景是什么？
答：新預(yù)算法（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）構(gòu)建了地方政府舉債融資機(jī)制的法律制度框架。預(yù)算法規(guī)定，地方政府舉債應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務(wù)。國發(fā)〔2014〕43號文件進(jìn)一步明確，對沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行一般債券融資，主要依靠一般公共預(yù)算收入償還，納入一般公共預(yù)算管理；對有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金預(yù)算管理。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，近年來財(cái)政部堅(jiān)持“開前門、堵后門”的理念，會同有關(guān)部門加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展可持續(xù)。為進(jìn)一步開好政府規(guī)范舉債的“前門”，在依法增加地方政府債務(wù)限額的同時，財(cái)政部積極推動完善政府債務(wù)管理機(jī)制，充分發(fā)揮政府債務(wù)限額資源的使用效益。根據(jù)第十二屆全國人大五次會議審議批準(zhǔn)的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，近期財(cái)政部進(jìn)一步加大工作力度，穩(wěn)步推進(jìn)完善地方政府專項(xiàng)債券制度。
印發(fā)《通知》，目的是指導(dǎo)地方在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，同步研究建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，立足我國國情、從我國實(shí)際出發(fā)，打造中國版的地方政府市政項(xiàng)目“收益?zhèn)?rdquo;。做好這項(xiàng)工作，有利于依法開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，加大補(bǔ)短板力度，也有利于深化財(cái)政與金融互動，引導(dǎo)社會資本加大投入，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的積極作用。
二、問：試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券有什么重要意義？
答：在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，鼓勵地方試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，是堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的重要舉措，有利于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。
一是堅(jiān)持市場化改革方向。試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，進(jìn)一步強(qiáng)化了專項(xiàng)債券及對應(yīng)項(xiàng)目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利于投資者增強(qiáng)識別和評估風(fēng)險的能力，充分發(fā)揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機(jī)制激勵約束作用，促進(jìn)市場融資自律機(jī)制的形成，充分發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置作用。
二是有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險。試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，依靠對應(yīng)項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，明確了不同專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目的償債資金來源，探索實(shí)現(xiàn)不同類型地方政府專項(xiàng)債券“封閉”運(yùn)行管理，有利于鎖定專項(xiàng)債券風(fēng)險范圍，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益。另外，進(jìn)一步開好地方政府規(guī)范舉債的“前門”，有利于遏制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，防范財(cái)政金融風(fēng)險。
三是完善地方政府債券市場。試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，有利于豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發(fā)行機(jī)制、提高專項(xiàng)債券流動性，提升地方政府債券市場化程度，吸引更多社會資本投資地方政府債券，發(fā)展和完善我國地方政府債券市場。
四是支持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，是在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)依法開好“前門”的管理創(chuàng)新舉措。優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費(fèi)公路2個領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行，并鼓勵有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際開展試點(diǎn)，有利于在妥善控制專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險的前提下保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，發(fā)揮專項(xiàng)債券積極作用，加大補(bǔ)短板力度，改善基本公共服務(wù)供給質(zhì)量。
三、問：試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券有哪些特點(diǎn)？
答：在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券是落實(shí)預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件精神的重要舉措，既與現(xiàn)行地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點(diǎn)。
一是債券規(guī)模。嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，各地試點(diǎn)分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。
二是債券項(xiàng)目。分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券籌集資金建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。
三是債券發(fā)行。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券嚴(yán)格對應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行，可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由省級財(cái)政部門確定。
四是信息披露。地方政府應(yīng)當(dāng)及時披露項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券及其項(xiàng)目信息，包括專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排、還本付息等信息，以及項(xiàng)目進(jìn)度、專項(xiàng)債券資金使用情況等信息。
五是償債責(zé)任。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目對應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。
四、問：地方政府如何發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券？
答：一是項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券由省級政府發(fā)行。省級財(cái)政部門按照專項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法，重點(diǎn)明確專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、分年度融資計(jì)劃、年度擬發(fā)行專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排等事項(xiàng)，組織做好信息披露、信用評級、資產(chǎn)評估等相關(guān)工作。
二是明確市縣管理責(zé)任。市縣級政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用。市縣級政府及其部門負(fù)責(zé)承擔(dān)專項(xiàng)債券的發(fā)行前期準(zhǔn)備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券冠名到具體項(xiàng)目，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）××專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱。
三是其他相關(guān)部門和單位配合做好項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券具體發(fā)行準(zhǔn)備工作。遵循債券資金誰使用、誰管理的績效管理原則，行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)配合做好專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，包括制定項(xiàng)目收益和融資平衡方案、提供必需的項(xiàng)目信息等，合理評估分類發(fā)行專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險，切實(shí)履行項(xiàng)目管理責(zé)任。
五、問：項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券如何對應(yīng)資產(chǎn)？
答：按照國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，如土地儲備、政府收費(fèi)公路等。這些項(xiàng)目形成的對應(yīng)資產(chǎn)，必須嚴(yán)格加強(qiáng)管理，為今后到期專項(xiàng)債務(wù)償還提供有力保障。
一是摸清底數(shù)，動態(tài)監(jiān)測。專項(xiàng)債券形成的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。省級財(cái)政部門要按照財(cái)政部統(tǒng)一要求，同步組織建立專項(xiàng)債券對應(yīng)資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)對專項(xiàng)債券對應(yīng)資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)測。
二是強(qiáng)化管理，合規(guī)使用。地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位等加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目對應(yīng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。
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